Dokument przygotowała Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego. Zmiany te nie należą do kategorii błahych, dotyczą bowiem kwestii kompetencji wyłącznych UE i współdzielonych między wspólnotą, a państwami członkowskimi.
Co wchodzi w grę?
Najważniejszą jednak propozycją jest rezygnacja z zasady wymogu jednomyślności w 65 obszarach, w których aktualnie wymagane jest wspólne stanowisko państw członkowskich. Nie oznacza to, że zmiany proponowane przez wspomnianą Komisję zostaną zaimplementowane do traktatów w takiej treści, ani czy do takowej zmiany w traktatach w ogóle dojdzie. Niemniej przed Unią, jej organami i państwami członkowskimi, nastał burzliwy okres debat, rozmów i potencjalnych kryzysów politycznych, które to ukształtują treść tychże zmian. Sam proces legislacyjny, niezbędny dla odpowiedniego i zgodnego ze sztuką prawotwórczą zaimplementowania zmian jest specyficzny i będzie przedmiotem niniejszego artykułu.
Jak zmienia się traktaty?
Przede wszystkim określić należy komu przysługuje inicjatywa prawodawcza w kwestii zmian prawa traktatowego. Wyróżnić należy także procedurę zwykłą i uproszczoną. Procedura zwykła stosowana jest gdy propozycje zmian dotyczą przyznania lub odebrania Unii Europejskiej określonych kompetencji. Procedura uproszczona stosowana jest natomiast gdy zmiany należą gatunkowo do mniej poważnych, nie dodając ani odbierając żadnych kompetencji Unii. Tutaj z pomocą przychodzi nam art. 48 traktatu o Unii Europejskiej, który jasno określa, iż inicjatywę w tej kwestii, zarówno w procedurze zwykłej jak i uproszczonej, posiada każde państwo członkowskie, Komisja Europejska (KE), a także Parlament Europejski (PE). W przedstawionej sytuacji ze swojej inicjatywy skorzystał PE, którego komórka, Komisja Spraw Konstytucyjnych, opracowała i przedłożyła pod głosowanie w Parlamencie projekt zmian traktatów.
Mając na uwadze treść i ilość proponowanych zmian, w procesie legislacyjnym zastosowana zostanie procedura zwykła. Co za tym idzie, sprawa zmian w traktatach powinna trafić do Rady Unii Europejskiej, gdzie ministrowie właściwi ze względu na obszar tematyczny będący przedmiotem obrad, podejmą decyzję, czy projekt zmian, bo tak należy go od tej pory nazywać, będzie procedowany dalej czy nie. Aby przekazać go Radzie Europejskiej potrzebna jest zwykła większość głosów.
Zakładając pozytywne rozpatrzenie projektu na wspomnianym etapie, trafi on do Rady Europejskiej. Jak zostało wspomniane wyżej nie wiadomo czy aktualny projekt zmian w Traktatach ostatecznie trafi do tego etapu procesu legislacyjnego. Niemniej jest on niezwykle ważny, ponieważ to na tym etapie szefowie rządów i przedstawiciele parlamentów państw członkowskich i przywódcy Unii Europejskiej, tj. przedstawiciele Parlamentu Europejskiego oraz Komisji, przyjeżdżają na konwent zwołany właśnie przez Radę Europejską. Podczas debat, rozmów wielostronnych i dwustronnych, określą, czy i jaki ostatecznie kierunek obejmie projekt. Przyjmowany jest on w drodze konsensusu, z następstwem zwołania konferencji dla przedstawicieli państw członkowskich.
Ostatnia prosta może być kręta
Kolejnym krokiem jest proces ratyfikacji przyjętych zmian przez państwa członkowskie. Proces ten może trwać stosunkowo długo, jako iż nie ma żadnych regulacji określających czas jaki państwa mają na ratyfikowanie zmian. Nie ma też żadnych sankcji przewidzianych odrębnymi przepisami za zwlekanie z ratyfikacją, warto jednak wspomnieć, iż istnieją metody wywierania nacisku na państwa, które ociągają się w wykonaniu swoich zobowiązań. Są to jednak metody polityczne i jako takie nie są przedmiotem tego opracowania. W związku z tym niektóre zmiany w rzeczywistości nigdy nie wchodzą w życie, bądź wchodzą z bardzo dużym opóźnieniem. Jeśli natomiast państwo natrafi na problemy z ratyfikacją, niezwiązane ze złą wolą rządzących, może się zwrócić do Komisji Europejskiej z prośbą o pomoc w rozwiązaniu tego problemu.
Zmiany w traktatach zaczynają więc obowiązywać wraz z zakończeniem procesu ratyfikacji. Od tamtej pory nie mówimy już o zmianach, a o stanie prawnym. Doszło bowiem do jego nowelizacji, poprzez proces, który ze względu na swoją specyfikę zajmuje wiele miesięcy, a w skrajnych przypadkach wiele lat.
Jan Otłowski, Partner YCE Poland